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李开孟 徐成彬 彭振武 | 重大项目社会稳定风险评估方法研究
发布日期:2022-06-10 作者:李开孟 徐成彬 彭振武 信息来源:金沙js77999-2022最新版 访问次数: 字号:[ ]

重大项目社会稳定风险评估方法研究

——“以问题解决为导向”的项目稳评框架的提出

李开孟  徐成彬  彭振武


摘要:本文从社会稳定风险及其评估的基本概念出发,综述了国内外有关社会稳定风险研究的理论方法和实践探索,针对“以整体风险等级为导向”的稳评框架在评估方法上存在的缺陷和不足,提出以“发现问题—分析问题—解决问题”为主线的项目社会稳定风险评估新框架。“以问题解决为导向”的新框架思路是:通过全面深入调查,在分析各风险因素的基础上确定影响社会稳定的主要风险,分析各风险的发生概率和影响程度,对标评判风险程度及可控程度,对不可接受的风险制定切实可行的应对措施,所有风险都处于“低风险且可控”状态才可得出项目社会稳定风险可接受的评估结论。针对“以问题解决为导向”稳评方法应用,建议全面深入调查发现项目社会稳定风险问题,通过结构分解与系统集成进行风险识别,基于概率—影响矩阵的项目风险分析,对标评判风险水平及其可控程度,分类制定切实可行的风险应对措施。

关键词:重大项目;社会稳定风险;评估方法;以问题解决为导向

一、风险社会与社会稳定风险的产生

经过四十多年的改革开放,我国经济社会发展成就举世瞩目。在经济发展水平显著提升的同时,社会问题开始逐步凸显,这是社会发展的历史阶段所决定的。纵观西方工业化国家的发展历程,都曾经历过类似阶段,而且在一些国家的表现更为严峻和激烈,如英国工业化过程中的圈地运动。许多西方学者认为,进入现代化的一定阶段后,必然伴随社会风险的增长,并进入风险社会的发展阶段,社会风险是社会现代性的基本要素。

20世纪后半期,社会风险逐渐被社会学界所关注,西方许多著名社会学家如乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)、安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)、尼克拉斯·卢曼(Von Niklas Luhmann)等都对社会风险进行过深入研究,形成了有关风险的社会学理论。其基本假设是:人类正从一个现代化的社会进入一个新型的风险社会。现代化的科学技术发展和工业化推动,使人类进入一个它过去所陌生的世界;现代化逻辑本身所产生的新的社会风险,完全不同于传统的社会问题、社会矛盾和社会冲突。过去的生活经验、技术手段和组织制度,已不足以使人类防止、规避和应对新的社会风险的威胁。进入风险社会,是社会发展的现代化水平达到一定阶段的产物。德国社会学家乌尔里希·贝克认为,现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出,正在形成一种崭新的形式—工业化时代的“风险社会”。英国社会学家安东尼·吉登斯认为,风险概念标识了现代社会与前现代社会的根本差异。在自然和传统消亡后生存的世界,其特点是从“外部风险”逐渐向“人造风险”转移。

我国社会学者也认为,随着社会的发展,过去对社会安全问题的认识有了新的变化,现代社会开始出现一种新型的社会稳定风险。关于传统社会安全,从政法工作角度分析可以归为六种:一是“三股势力”,暴力恐怖、宗教极端、民族分裂势力;二是社会黑暗势力(即黑社会);三是危害社会治安的刑事惯犯;四是贩毒集团;五是邪教骨干;六是各种敌对性质的非法社团问题。在传统的社会安全领域,这六个方面一直是人们关注的焦点。但是,随着群体性事件的逐步增多,人们逐渐开始意识到现代社会出现了一些新型的社会稳定风险,这些风险广泛存在于工程建设、金融活动、新型传染病、恐怖袭击、网络病毒、化学物种、生态环境等不同领域。这些新型的社会风险与传统的社会安全问题相比具有扩散性、不确定性等特点,解决起来也比传统风险更为复杂。

从社会稳定风险影响社会结构和社会运行的角度出发,可以对“社会稳定风险”作如下分析:①社会现代化进程的快速发展、社会的日益复杂化以及社会能量的空前积累,特别是信息化和全球化过程的不断发展,给人类社会带来了很多的不确定性,这种不确定性是前所未有和不断扩散的。现代化进程的加快为人们提供了很多的机会,但也带来各类社会稳定风险;②社会稳定风险来自各个方面,包括社会结构的畸形化和各个阶层之间利益的冲突所带来的矛盾、各阶层之间贫富差距的不断扩大、政治体制的不合理和不完备、社会经济的畸形增长、技术的片面发展和人才的流失和断层现象及缺少高层次的技术人员、文化的滑坡和文化传统的不断流失、环境生态的损害和污染等等;③社会运转过程中存在的稳定风险一旦演化为突发性事件,在现代社会的基础上这些突发性事件就会以前所未有的速度和空前的规模扩散到整个社会,甚至有可能会扩散至国际社会这一更大的舞台之上;④在政治上,因为需要有一套新的思路和方法对现代风险进行管理和控制,使得社会稳定风险对现有的社会制度和社会组织构成很大挑战,这就要求对政府体制进行重新整合和调整。

基于以上描述可知,社会稳定风险在广义上是指一种导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性,是一类基础性的、深层次的、结构性的潜在危害因素,会对社会的安全运行和健康发展构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性,社会稳定风险就会转变成公共危机;广义的社会稳定风险是一个抽象的概念,涵盖了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素。在狭义上,社会稳定风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加等造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引起的风险,仅指社会领域的风险。

二、重大项目社会稳定风险评估的内涵

(一)社会稳定风险的内涵

社会稳定风险评估(简称稳评),是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批核准之前,对可能影响社会稳定的风险因素进行系统调查、科学预测和分析评估,制定风险应对策略和预案,以便有效规避、控制可能产生的社会稳定风险事件,确保重大事项顺利实施。

与耗费大量社会资源被动地应对社会稳定风险相比,实行有效的社会稳定风险评估、分析风险危害,及早提出应对措施,能够最大限度的降低重大项目社会风险成本,减少风险发生的概率。因此,很多发达国家都建立了覆盖整个社会的风险评估体系,既包括来自自然的风险,也包括来自社会的风险,其中,来自自然的风险的评估主要是技术问题。

由于现代社会风险因素的复杂性,那些可能造成社会稳定风险的不确定性因素存在的空间领域非常广泛,包括经济、政治、文化、社会等领域,不仅要研究社会结构体系诸领域中的不确定性因素的存在状况,还要研究现有社会运行机制造成损失的不确定性。比如,不能只计算经济发展指数、贫富差距指数之类的自然数据来判定社会稳定风险产生可能性的大小,还应结合社会驱动机制、社会整合机制、社会协调机制、社会控制机制、社会防护机制等发展机制的运行效果来评估社会稳定风险水平。

从不确定性因素变化的时间过程看,在其造成的损害没有发生之前,称之为社会稳定风险,而一旦这些因素由不确定变为确定,损害由潜在变为现实,则可以根据所要强调的侧重点不同,把事件冠以不同的名称。比如,为了强调事件爆发的突然性,称其为“突发事件”;为了强调事件造成危害的严重性,称其为“社会危机”;为了强调问题存在的普遍性,称其为“社会问题”。无论是哪种名称,对其进行评估都是要在事前研究其产生的可能性、造成损失的大小,强调的都是损失的不确定性,因此可以统称为“社会稳定风险评估”。社会风险评估涵盖了“社会风险预警”“突发事件预警”“公共危机预警”等内容。

(二)重大项目及其引发的社会稳定风险

重大项目,也称重大工程,是指投资规模大、复杂性高的系统性工程,对政治、经济、社会、科技、环境、公众健康与国家安全具有重要影响的大型公共工程。重大项目主要兼顾“国家大事”和“关键小事”,包括三个方面:一是引领未来发展的关键性重大攻关项目,如量子信息、星际探测,以及涉及能源安全、粮食安全和产业链、供应链安全的“卡脖子”重大攻关项目;二是具有标志性的基础设施,如川藏铁路,正在谋划推进的沿江沿海铁路以及雅鲁藏布江下游水电开发;三是直接关系民生的系列重大项目,如城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、公共服务设施建设,以及养老、托幼等直接关系民生的项目。

重大项目的社会稳定风险由两方面组成:一是重大项目本身带来的风险,如项目建设征地补偿不合理等导致当地居民的直接利益受损,引发社会风险问题;二是重大项目诱发的风险,如项目恶化了当地的水土环境,致使农产品减产、饮用水源被破坏等,激化了当地原有社会矛盾,诱发了风险事件的发生。现实中这两方面的风险并不是孤立存在,而是呈现出相互作用和影响的风险叠加效应。

重大项目社会稳定风险评估,是重大事项社会稳定风险评估的重要组成部分。重大社会稳定风险事件,大多都与工程建设所引起的征地拆迁、环境污染等有关。因此,工程项目社会稳定风险评估,是重大事项社会稳定风险评估关注的重点和核心。社会稳定风险评估旨在系统调查和预测重大项目的建设、运营产生的社会风险影响,分析项目所在地的社会环境对项目的适应性和可接受程度。通过分析项目涉及的各种社会风险因素,评估项目的社会可行性,协调社会关系、规避社会风险、保持社会稳定。在进行重大项目社会稳定风险评估时,应当慎重考虑拟建项目可能导致或已经导致的社会风险影响后果,对其影响程度及可能性进行系统分析和评估。

三、国外社会稳定风险相关理论方法和实践探索

(一)社会稳定风险相关理论方法研究综述

重大项目社会稳定风险评估是一个具有中国特色的社会学新概念,迄今没有专门的理论研究。国际上没有专门针对社会稳定风险的术语或法规,与中国重大项目社会稳定风险评估相关的理论方法研究和实践探索概括如下。

(1)社会风险研究。20世纪后半期开始,社会风险逐渐被各国社会学界所关注,并产生了社会控制理论、公共危机管理理论、社会预警理论、公共治理理论、社会燃烧理论和邻避效应理论等重要理论成果。如,邻避效应(Not-In-My-Back-Yard,Nimby)理论对策提出,应在项目规划、选址、环评、建设和运营过程中,充分尊重民众的知情权、参与权和监督权,并逐步实现从“公众参与”到“共同决策”转变。

(2)社会评价研究。在一些西方国家和国际组织的项目评价政策、指南或手册中,没有针对投资项目社会稳定风险评估的专项规定,但往往非常重视更广泛意义上的社会影响评价 (Social Impact Assessment,SIA) 或社会分析(Social Analysis,SA)。以世界银行执行董事会2016年8月批准的《世界银行环境与社会框架(ESF)》(2018年10月全面执行)为例,该框架提出项目周期内需要达到10项环境和社会标准,相关社会风险评估指标重点关注社会性别、保护弱势群体(老年人、儿童、贫困人口、非自愿移民等)和少数民族等,强调劳动和工作条件、非歧视原则、社区健康与安全、利益相关者参与等。世界银行采用基于风险的方法,对复杂项目加强监督,增加资源;针对条件发生变化的项目,通过适应性风险管理和利益相关方参与,提高应变能力。

(3)相关实践探索。美国1969年发布国家环境政策法令,提出对投资项目应进行社会影响评价,并应用到各类建设项目。英国建立了完备的国家安全风险评估与预测机制,如《国家安全风险评估》《国家安全任务与指导方针》等风险评估与风险应对的防范政策体系。在风险管控方面,世界范围内影响较大且被国际标准组织认可的风险管理标准主要有:澳大利亚/新西兰风险管理标准(AS/NZS-4360)、加拿大《决策者指南:加拿大国家风险管理指南》(CAN/CSA-Q850-97)和日本《风险管理标准》(JISQ2001:2001),以及赤道原则(EPs)等。

(二)国外社会稳定风险评估评述

西方国家和国际组织有关社会风险评价及管理的相关理论和实践做法,具有重要借鉴意义。但是,国外普遍关注的是广义社会风险,缺乏对重大项目社会稳定风险评估的专项规定及评估实践,也缺乏针对性的理论研究成果。国内各地区出台的相关稳评办法和实践,积累了宝贵的经验,然而也存在结构体系不完善、缺乏系统的理论支撑等问题,具体操作差异很大。当前我国迫切需要在社会学理论指导下,系统研究符合国情的重大项目社会稳定风险评估方法和标准,指导和规范项目稳评实践。

四、我国重大项目稳评机制的建立与完善

我国重大项目社会稳定风险评估实践始于2005年,四川省遂宁市基于2004年发生的大渡河畔瀑布沟水电站工程大规模群体性事件的反思,率先将社会稳定风险评估机制纳入重大项目决策体系,相继出台《重大工程社会稳定风险评估制度》等文件,受到中央重视并由中央维稳办发文在全国推广“遂宁经验”。上海市从2007年开始研究维稳工作新机制,探索并逐步建立重点项目社会稳定风险评估制度,变“被动维稳”为“主动维稳”。此后,多个省市开始探索稳评实践。

国家发展改革委2012年8月发布《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号),标志着国家层面的社会稳定风险评估机制的开始建立;2013年2月又发布《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)》(发改办投资〔2013〕428号),对投资项目社会稳定风险分析和评估提出了原则性要求,并希望各地制定符合当地特点的操作层面具体风险分析方法和标准。

党的十八大以来,我国进一步提出健全重大决策社会稳定风险评估机制,促进社会和谐稳定。十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。党的十九大报告号召全党“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,指出加强重大决策风险评估是“健全提高党的执政能力和领导水平”的一项重要制度。2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》规定,重大行政决策应当组织评估决策草案的风险可控性,风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》设置“维护社会稳定和安全”专章,要求“正确处理新形势下人民内部矛盾,加强社会治安防控,编织全方位、立体化、智能化社会安全网”。因此,党的十八大以来一系列政策法规的出台,标志着稳评迈入更为制度化、规范化和法治化的阶段。

五、我国重大项目社会稳定风险评估方法的特点和主要问题

(一)现行社会稳定风险评估方法的特点

目前我国普遍采用以判断“项目整体风险等级”为目标导向、以计算“项目综合风险指数”为核心方法的项目社会稳定风险分析和评估框架,统称“以整体风险等级为导向的稳评框架”。

经分析梳理,这种方法具有以下特点:(1)以项目整体风险等级的估计作为整个分析和评估的核心,分别计算采取措施前和采取措施后的风险等级;(2)分别进行单因素的风险估计和项目整体风险估计;(3)对单因素的风险程度进行叠加计算得到表示项目整体风险水平的综合风险指数;(4)采用综合风险指数法和单因素风险程度及其个数等方法判断项目整体风险等级。

(二)现行社会稳定风险评估方法的主要问题

虽然“以整体风险等级为导向的稳评框架”在实践中具有一定的适用性,但在研究思路、分析方法和判断标准等方面值得商榷。

1.社会稳定风险评估不应以风险等级判断为核心

根据《风险管理原则与实施指南》等国家标准以及国内外普遍通行的风险分析评估基本框架,风险管理的核心目的是在风险调查、风险识别、风险分析和风险评价的基础上,寻找减少或化解项目风险的措施方案。

项目社会稳定风险分析评估的目的和着重点,是评价风险应对措施的合理性及可行性,确定风险等级仅是为风险应对提供依据的中间过程。目前全国各地流行的投资项目社会稳定风险分析框架,将确定风险等级作为整个稳评框架的核心,分别计算采取应对措施前和采取措施后的风险等级,纯粹是为了应付国家投资主管部门对项目进行审批或核准的需要,违背了项目风险管理本质。这种框架会引导大家过分关注风险等级的评价结果,而忽略风险应对措施的对策研究这一核心问题。

2.整体风险指数计算没有实质意义

在现行分析框架中,难以合理解释整体风险指数的权重含义,使得权重取值的计算结果具有主观随意性。以整体风险等级为导向的项目稳评框架提出的综合风险指数法,其本意可能是要解决多个风险叠加计算的问题,但就风险叠加的逻辑而言,项目“整体风险”程度评价值,应该不小于其中任何一个项目风险的风险程度评价值。任何一个项目风险若导致了群体性事件,就意味着该项目发生了群体性事件。而按照以整体风险等级为导向的稳评框架,通过叠加计算的项目整体风险指数(评价值)一定会小于其中最主要风险的风险程度评价值,风险等级会越叠加越低,不符合常识和基本逻辑。因此,应用整体风险指数法难以对投资项目社会稳定风险等级做出科学分析判断。

3.风险等级判断标准的设定缺乏科学严谨性

当前社会普遍采用的以整体风险等级为导向的稳评框架提出了投资项目社会稳定风险等级判断的五个“标准”,如下表所示。

在上述判断投资项目社会稳定风险等级的5个“标准”中,第一个标准(总体评判标准)是国家发展改革委《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》文件对不同风险等级给出的定义,体现了对拟建项目社会稳定风险的判断取向。其他四个判断“标准”的设定缺乏依据,不具有可行性。

第二个“标准”是从实际可能发生的风险事件的具体行为表现的角度,判断拟建项目可能引发的社会稳定风险事件的严重程度,并据此推断拟建项目的社会稳定风险水平及其所对应的风险等级。这种判断适宜于事后管理,作为评判实际发生的不同风险事件所对应的风险等级的认定标准,为认定实际发生的涉稳事件的性质及研判处置方案提供依据,而项目稳评是对拟建项目未来可能发展的涉稳风险(事前)的风险水平所进行的预测和评价。

第三个“标准”是从风险事件参与人数的角度对不同的风险等级进行量化界定。这个标准也是不恰当的。一方面,与第二个标准遇到的问题一样,风险事件的参与人数难以预测,仅可用于事后管理;另一方面,仅根据参与人数判断风险等级,在逻辑上难以自圆其说。如果参与群体性事件的人员仅是和平散步,尽管参与人数众多,但对社会的危害也不大。但是,如果参与者是极端分子,即使人数很少,也可能造成非常严重的社会不稳定后果。

第四个“标准”是从单因素风险程度及其个数的角度对不同风险等级进行量化判断。这个标准是很有争议的。比如,某投资项目有1个重大风险或2-4个较大单因素风险,则判断项目整体风险等级是中风险。按照基本逻辑,只要某项目存在一个可能导致严重群体性事件的风险,则就意味着这个项目产生了严重的群体性事件,该项目就是高风险。同理,两个“重大风险”,才算项目整体处于高风险等级,这种判断在逻辑上难以自圆其说。

第五个“标准”是根据综合风险指数对不同风险等级进行量化判断。在评价标准方面,评价高风险的临界值为0.64,假定一个项目经分析有N个评价值(R)等于0.64的重大风险,仅有1个R=0.36的较大风险,那么N+1个风险叠加计算的综合风险指数一定介于0.36-0.64之间,判断为中风险,与人们的正常认知相悖。

此外,从逻辑严谨性的角度看,对于同一个项目而言,如果可用信息和工作深度一样,那么无论采用哪一个判断标准,得出的判断结果应该是相同的。但是,上述两个定量判断标准难以满足这个基本要求。比如,假定某项目存在污染、拆迁、安全生产3个社会稳定风险,其风险程度R分别为0.8、0.1和0.1。根据标准四,有一个严重风险,项目整体风险等级是中风险;根据标准五,假定上述三个风险所引发的群体性事件对“项目整体”群体性事件的重要性即权重均为1/3,则项目整体风险指数为0.33,属于低风险,两个标准判断结果不一致,更与本项目属于高风险等级的实际结论不一致。

六、“以问题解决为导向”框架的提出与评估方法创新

方法决定行动,标准衡量结果。采用什么样的方法和标准,对项目稳评实践影响重大。由于开展重大项目稳评在理论和实践上可供借鉴的成果很少。参考国内外相关理论和实践经验,作者提出“以问题解决为导向”的项目稳评框架,旨在建立项目稳评的科学合理的方法和标准。

(一) “以问题解决为导向”的项目稳评新框架的主要内容

以问题解决为导向的项目稳评框架,是以项目所有社会稳定风险均处于“低风险状态且可控”为目标,以预防和化解影响社会稳定各主要风险为主线,遵循发现问题—分析问题—解决问题的研究思路,在对可能引发社会不稳定后果的各种风险因素进行调查、识别和分析的基础上,评价各风险是否均处于低风险状态,且可采取有效措施来确保引发社会稳定风险的因素能够得到有效控制。风险防范和化解是一个循序渐进的过程,对于仍然存在不属于“低风险状态且可控”的风险,应进一步研究提出化解措施,直至所有风险(包括剩余风险)均处于“低风险状态且可控”,或者采取风险应对进一步措施的代价超出预期为止。

“以问题解决为导向”的项目稳评框架体系如图1所示:


图1 “以问题解决导向”的项目稳评框架体系

我国目前各地普遍采用的“以项目整体风险等级为导向”的稳评框架,主要内容包括:①进行风险调查;②识别单因素风险;③确定主要风险因素;④主要单风险因素估计,确定单因素风险程度;⑤确定初始项目整体风险等级;⑥提出风险防范和化解措施;⑦确定采取措施后的单因素风险程度;⑧确定采取措施后的项目整体风险等级;⑨提出结论和建议。

(二)“以问题解决为导向”评估框架的关键特征

1.定性为主与定量为辅。一方面,项目稳评主要针对拟建项目可能引发的社会稳定风险,采用风险分析和管理的技术方法,调查和识别风险来源,分析评价风险大小,采取风险应对措施,以期实现规避和化解因项目建设所引发的社会稳定风险事件。另一方面,项目稳评需要反映多元利益主体的各种利益诉求。各利益相关主体所面临的社会环境条件不同,且受到当地经济发展水平、社会人文状况等诸多因素影响。在复杂多变的社会环境条件下,完全依赖某个简单的定量指标准确衡量拟建项目的社会稳定风险水平亦不可取。项目稳评应主要采用定性分析方法,定量指标仅用于社会稳定风险分析过程中的计算指标,不能用于对项目最终结果进行判断的评价指标。

2.以问题解决为导向。一是在风险调查和识别上,以“发现问题”为主线,重视基层公众参与和利益相关者分析,通过结构分析方法,全面确定特定项目的风险因素,突出行业、地域和项目特点;在此基础上,采用系统集成的分析方法,进行归纳整理,筛选确定影响拟建项目社会稳定的主要风险。二是在风险分析和评价上,以“分析问题”为主线,遵循风险概率-影响矩阵原理,由专家根据预先定义的风险变量尺度或标准,对自身熟悉的专业领域进行定性或定量判断,从而分析项目各种涉稳风险出现的可能性和影响程度。三是在风险应对上,以“解决问题”为主线,坚持区别对待的应对原则,对于不可接受的关键风险,提出循序渐进的风险化解方案,提出拟建项目社会稳定风险化解及管控行动计划,提出风险应急预案。

3.以所有风险为“低风险且可控”作为“可行”的判别准则。开展项目稳评的目的,是要通过对投资项目社会稳定风险应对措施的研究,使得所有的项目涉稳风险均降低到处于“低风险且可控”状态。“低风险”是指当地政府和项目单位可接受的最大程度风险,可从风险因素导致风险形成和发生后可能产生的影响,以及为化解风险而不得不付出的代价来反映。“可控”是指当社会稳定风险实际发生时,通过实施维稳应急预案能够将风险影响控制在可接受的水平,这就是评价标准。对于不属于“低风险”的项目风险,应通过实施风险防范和化解措施降低风险。如果还有不可接受的剩余风险,或者要使剩余风险变得可以接受而实施其风险应对措施所付出的成本不可接受,即不满足所有风险均“处于低风险状态且可控”的判断标准,则从规避项目社会稳定风险的角度判断项目不可行。

(三)两种稳评框架体系的差异

与“以项目整体风险等级为导向”的稳评框架相比,“以问题解决为导向”的项目稳评框架在稳评目标、评价内容、风险调查、风险识别、风险估计、风险评价、风险应对措施等方面均有原则性的区别。

1.在目标设定上,以问题解决为导向的项目稳评是以项目所有风险均处于“低风险状态且可控”为研究目标,虽然根据需要也会评价和确定项目各风险的风险程度或等级,但这仅是为制定风险应对措施提供依据的中间过程,而非风险分析评价的“最终目的”。彻底抛弃了通过降低综合风险指数计算值,并通过单因素风险叠加计算来判断项目整体风险是否处于低等级的评价目标。

2.在评价内容上,新框架强调项目稳评应包括:①风险调查;②风险识别;③风险分析;④风险评价;⑤风险应对措施。不包括:①对单因素和项目整体风险等级分别进行估计;②计算综合风险指数;③分别估算采取措施前和采取措施后的项目整体风险等级。

3.在风险调查和识别上,新框架以“发现问题”为主线,具体实操中重视基层公众参与和利益相关者分析,全面准确地收集相关信息,将风险识别分为风险因素分析和主要风险筛选两个步骤,风险因素分析不是简单地套用风险因素对照表,而是通过结构分析方法,全面确定特定项目的风险因素,突出行业、地域和项目特点;在此基础上,采用系统分析方法,进行归纳整理,筛选确定影响社会稳定的项目主要风险,彻底抛弃了通过风险调查和识别来选定用于计算项目整体风险的叠加对象及其通过增加单因素风险个数来稀释综合风险指数评价值的分析逻辑。

4.在风险分析和评价上,新框架以“分析问题”为主线,强调定量计算仅是一种方法工具,是为分析问题服务的,不利于分析问题的方法工具都应该被抛弃。新框架强调要遵循风险概率-影响矩阵原理,定性分析和定量分析方法并重,要对项目各风险出现的概率和影响程度分别进行分析和评价,并认为当项目的所有风险都处于“低风险状态且可控”的情形下,项目才可被接受。若采用专家打分法进行主观评判,应根据预先定义的风险要素变量尺度或标准,要求专家根据自身熟悉的专业领域进行判断或打分。彻底抛弃了以“综合风险指数”为核心方法的“项目整体风险等级”评判标准,以“单因素风险估计”和综合叠加得出“项目整体风险等级估计”的分析思路框架。

5.在风险应对上,新框架以“解决问题”为主线,坚持区别对待的应对原则,对于不属于“低风险状态且可控”的项目风险,提出化解的措施方案。通过循序渐进地提出风险应对措施解决方案,直至项目的所有风险程度都处于“低风险状态且可控”,或者采取风险应对进一步措施的代价超出预期为止。

七、“以问题解决为导向”稳评方法应用核心要点

(一)通过全面深入调查发现项目社会稳定风险问题

风险调查的目的主要是收集项目相关信息和发现社会稳定相关问题,为社会稳定风险分析和评估工作奠定基础。风险调查工作的重点和难点是界定调查范围、选择调查对象、确定调查方式和方法。

1.风险调查内容围绕合法性、合理性、可行性和可控性展开

社会稳定风险调查应运用适当的方法,重点围绕拟建项目建设实施的“四性”(合法性、合理性、可行性和可控性)开展。此外,社会稳定风险调查还应阐述拟建项目自然和社会环境状况、利益相关者的意见和诉求、公众参与情况、基层组织态度、媒体舆情导向和类似项目风险情况等内容。

2.风险调查范围坚持全过程、全方位、全覆盖的原则

社会稳定风险调查应覆盖所涉及地区的所有利益相关者,充分听取、全面收集群众和各利益相关者的意见,包括合理和不合理、现实和潜在的诉求等。原则上,凡项目涉及到利益相关者切身利益、容易引发社会稳定风险的因素,都应纳入调查范围,将利益相关者的合理合法诉求转化为稳评关注的目标。

从时间纬度看,必须坚持全过程风险调查的原则,调查影响风险变动的各种因素。社会调查既要考察项目建设和投产运营期间可能出现的涉稳风险因素,也要查明历史遗留的社会矛盾和积怨。

从空间跨度看,必须坚持全方位风险调查的原则,调查应涵盖项目可能产生负面影响的所有区域。既要重点调查项目直接影响区,也不能忽视间接影响区。

从调查对象看,必须坚持全覆盖的风险调查原则,并重点关注基层组织和弱势群体的意见。调查对象应该具有全面性,覆盖受影响地区的不同利益相关者,包括项目受损和受益者、直接和间接影响者;同时当利益相关者人数较多时,调查对象选择应有代表性,即具有年龄、性别、职业、民族、财富等不同分层特征。原则上,城市调查要深入到社区,农村调查要深入到行政村乃至自然村。

3.公众参与应避免选择性或倾向性参与

社会稳定风险调查理论上可以通过随机抽样调查,推论当地公众对项目建设的总体态度,但在实践中,咨询机构难以亲自抽取调查样本,需要通过项目建设单位和地方政府选取样本接受调查,应避免选择性参与或倾向性参与。

4.现场调查应避免“走过场”的形式主义

现场调查主要采用问卷、访谈、座谈、观察、公告、公示等方法,获取项目社会稳定风险的第一手信息。在项目调查实践中,应避免在地方官员全程陪同下,轰轰烈烈地走过场,如大批群众被“精心组织”填写标准化的问卷,接受访谈的居户被提前打招呼等,使项目既有和潜在的矛盾被人为隔离或屏蔽。

除了这些正式的现场公众参与,稳评还要广泛采集网上舆论信息和媒体呼声等,这些非正式的参与形式时常更能充分地反映社情民意,有助于全面客观地预判重大项目的社会稳定风险。

(二) 通过结构分解与系统集成进行风险识别

风险识别是在风险调查的基础上,根据项目的特点,选择适当的方法(如风险因素对照表、风险结构解析、专家调查、故障树分析、案例参照等方法),发现项目可能存在的各种社会稳定风险因素,通过分类整理,确定影响社会稳定的主要风险。

1.风险因素分析不能照搬“风险因素对照表”

风险因素分析可以采用结构分析方法,即依据社会稳定风险调查所获得的信息资料,借鉴类似项目的历史经验,从项目周期的角度分析不同阶段产生的社会稳定风险因素及其动态变化情况,从行为主体的角度分析当地政府部门、项目建设单位、新闻媒体等主体行为可能引发的风险因素及其特点,从总体到局部,从宏观到微观,层层分解风险,寻找可能引发社会不稳定的风险因素,以充分揭示项目社会稳定风险的来源、发生条件和具体原因。

实践中,很多稳评报告编制单位喜欢机械地照搬《固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(征求意见稿)》(发改办投资〔2012〕2873号)列示的“风险因素对照表”,在其中列示的八类(政策、规划和审批程序,土地房屋征收及补偿,技术经济,环境影响,项目管理,安全和治安,当地经济社会影响和媒体舆情等)49个风险因素中,挑选项目风险因素,并将其等同于项目风险。事实上,并非所有的项目都具备或局限于上述八类共49个风险因素,而且其中某些风险因素(如“技术经济”)仅诱发项目工程技术方案等风险,对社会公共利益或他人利益不产生直接负面影响,一般不应纳入社会稳定风险识别范畴。正因如此,在国家发展改革委正式印发的《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)》(发改办投资〔2012〕428号)中,删除了上述“风险因素对照表”。

2.主要风险筛选需要特别关注重点风险

在全面分析确定项目风险因素后,应根据风险因素的类型、成因、表现、发生阶段和持续时间等特征,采用系统分析方法,进行归纳整理,即按照分类、分项、分目及细目,建立投资项目社会稳定风险的结构体系,确定影响社会稳定的主要风险及其影响因素。

主要风险筛选应坚持“抓大放小”原则,筛除那些“风险水平低、对稳评目标足以忽略”的风险,着力找出项目的主要风险。在风险属性上,最终筛选确定的主要风险相互之间应相对独立。

对于涉及大规模的征地拆迁和移民工程、严重的环境污染等社会敏感度高的投资项目,地方政府应提前建立重大、特殊风险筛选制度。在社会风险识别阶段,通过筛选主要风险,有针对性地制定特殊政策,从源头上控制和防范风险。

(三) 基于概率—影响矩阵的项目风险分析

项目风险分析需要采用定性分析与定量分析相结合的方法,通过专家主观判断,对筛选出的主要风险分别预测发生概率和影响程度,借鉴风险概率—影响矩阵(也称风险评价矩阵)分析框架确定主要风险的风险程度,并据此判定各风险是否需要提出应对方案。

1.专家应按统一的赋值标准在各自专长领域打分

在现行的项目稳评实践中,各位专家往往在缺乏指标赋值标准的条件下,根据自己的理解,对每个风险发生概率和影响大小分别打分,然后对打分结果进行算术平均(有时去掉最高分和最低分),并根据平均分值所属的区间,定性判断风险发生概率和影响程度的档位。这种专家主观判断过程隐含的前提条件是:所有专家都是通才,精通各类风险,而且各位专家对风险的偏好都一致,并秉持客观公正的原则打分。

为了保持专家主观判断有效、可信,必须对专家的判断过程进行规范化处理。一是向专家阐明社会稳定风险识别和分析对项目的重要性,设计易于填写的分析表格;二是清楚地定义风险变量,由专家、当地政府和项目建设单位共同确定指标赋值内涵,为专家打分判断提供统一的依据。

2.根据概率—影响矩阵原理对风险进行主观判断

无论是定性分析还是定量分析,其基本原理是风险概率—影响矩阵,即根据风险程度(R)=风险概率(p)×影响程度(q),通过先行判断风险发生概率(p)和影响程度(q),从而确定风险程度(R)。

3.风险定量分析需要计算期望值和离散程度等指标

我国实践中采用的项目涉稳风险定量分析,依据专家打分的算术平均值确定风险概率和影响程度的期望值,很少考虑专家打分值的离散程度信息,更缺少置信度分析或一致性检验环节。对各风险因素的风险概率和影响程度的专家打分结果进行统计时,不仅要计算风险概率和影响程度等指标的期望值,还要计算风险指标的标准差等参数,分析数据的离散分布特点。必要时,还需通过假设检验,检验专家打分值的稳定性和假设错误时对项目维稳目标造成的后果。

4.通过风险程度指标判断项目能否被接受

以问题解决为导向的稳评框架将“分析问题”阶段(风险分析和评价)细分为五个步骤:①界定风险概率、影响程度等指标的赋值标准和风险程度的可接受水平;②通过专家主观判断,对项目各风险的发生概率、影响程度等指标进行赋值;③通过统计分析,计算风险概率和影响程度的大小及分布情况;④根据风险概率-影响矩阵,确定风险程度的大小;⑤将项目风险程度与事先定义的可接受的风险程度进行对比,判定各风险是否需要采取应对处理措施。

(四)风险评价需要对标评判风险水平及其可控程度

投资项目社会稳定风险评价的任务是对标预先设定各方都能接受的社会稳定风险评价基准值,查找需要采取应对措施的社会稳定风险。只有当项目的所有社会稳定风险都处于“低风险且可控”状态,投资项目才能满足维稳要求。

1.根据地区及行业特点设定风险可接受程度评价标准

开展投资项目社会稳定风险分析和评估工作,需要根据国家投资主管部门对项目稳评的原则性要求,结合具体项目所处地域和行业特点,以及当地对不同种类风险的承受能力,制定合理的项目风险程度评价标准。

各地区的经济社会发展基础不同,其资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展目标存在差异,对同样风险因素的社会敏感度也会不同,各地衡量社会稳定风险的标准存在差异。投资项目可接受的风险程度还与所属的行业特性有关,主要风险发生的概率和影响程度具有一定的行业共性特征,社会稳定风险评判可借鉴同类项目的风险资料。

2.可接受的风险评判标准是“低风险且可控”

虽然各地区、各行业的社会稳定风险的衡量标准难以统一,但稳评实践确实需要一个更加普遍、通用和直接的标准。我们认为,风险评价标准应重点关注风险程度及可控程度,即风险程度是否处在“低风险”的状态之下,相应的应对措施是否保证风险在“可控”的范围之内。

在风险评价中,“低风险”是指当地政府和项目单位可接受的最大风险程度,可从风险事件发生后可能产生的影响(行为表现、参加人数、影响范围、持续时间等),以及为化解风险而不得不付出的代价来反映,具体可根据风险发生后项目建设单位愿意承担的“经济成本”和当地政府能够承担的“行政责任”来确定。

在项目生命周期中,风险总是动态变化的。社会稳定风险管理应包括源头治理、动态管理和应急处置。项目稳评还应进行动态跟踪,研究制定维稳应急预案,通过实施维稳应急预案能够将风险影响控制在可接受的水平。

3.不可接受风险的确定和处理

拟建项目采取措施前的各项社会稳定风险水平,是项目可能导致社会稳定风险的真实反映,可以作为投资项目社会稳定风险评价的基准,是确定风险防范、化解措施的基础。项目稳评应根据各项涉稳风险的风险程度及其排序结果,通过风险应对措施研究,将项目所有不可接受的风险都化解为“低风险”状态。

如果风险分析所得的风险程度高于可接受的最大风险程度,则必须提出风险防范化解方案,不断降低风险程度,直至变为可接受的“低风险”。当所有风险的风险程度均可接受,或者采取措施后均可降低到“低风险”状态,或者采取风险应对进一步措施的代价超出预期或承受能力而得出项目不可行的结论,则风险分析和评估过程结束。

(五)分类制定切实可行的风险应对措施

风险应对是在风险评价的基础上,对于影响社会稳定的主要风险,应提前采取有效的预防和化解措施,将项目所有风险均降至“低风险且可控”状态,这是开展项目社会稳定风险分析和评估工作的关键之所在。

1.制定风险应对措施的总体要求

风险防范和化解措施应是全过程、全方位的。针对不属于“低风险”的项目风险,从工程性防范措施(预防或减轻项目的负面影响)和社会性防范措施(缓解社会对项目的抵制程度)角度,提出社会稳定风险应对处理方案。

风险应对贵在行动,提出和落实措施需要研究其可行性。风险应对措施不仅要具有技术可行性,还要研究风险措施的经济性,将预防、化解风险的代价与该风险可能造成的危害进行权衡,寻求以最少的费用获取最佳效果。

风险防范和化解措施要有针对性和适当超前性。稳评提出的风险应对措施要具备操作和实施的条件,不能脱离项目实际、空泛而谈。由于项目实施过程中可能出现前期未识别的风险,或者某风险对社会稳定的影响超过预期,因此风险应对措施还应适当超前,留有余地,防止风险突变带来的问题。

2.发挥地方政府在风险应对中的关键作用

地方政府是落实投资项目社会稳定风险管控的第一责任人。政府肩负经济社会协调发展的管理职能,项目与社会之间矛盾和冲突的处理,离不开政府的关键作用。在稳评工作实践中,一般要求地方政府对投资项目社会稳定保障措施提出明确的书面承诺,保证稳评报告提出的措施和任务将来能够落实到位。

3.由大到小研究风险防范和化解措施

制定社会稳定风险应对措施需要分清轻重缓急,按照从大到小的原则,重点对“重大”和“较大”程度的关键风险,提出针对性的抑制或减轻措施,降低风险发生的概率或影响程度,从而降低风险程度。对于某些关键的社会稳定风险,如果其风险程度根本无望降至可接受水平,必须明确提出终止或放弃项目的建议。

至于各项“低风险”,只要其风险因素处于可控状态,通过制定可行的风险应急处置预案,可由项目单位和地方政府自担风险。

4.风险防范和化解是一个循序渐进的过程

社会稳定风险是不断演进的,其应对措施也不是一蹴而就的。对于不可接受的项目主要风险,应逐一提出风险应对处理方案。

当风险程度排序最高的风险降为“低风险”后,接着应着手解决排在次席和后续的风险,不断地采取针对性的措施降低其概率和影响程度,直至所有风险都转化为“低风险”且其影响均处于可控状态。反之,当某一风险在采取应对措施后,风险程度仍然不能有效降低,或者实施应对措施的代价超出项目单位和地方政府的可接受水平,应从社会维稳的角度对该项目予以否决。


参考文献

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https://www.chinanews.com.cn/gn/2021/03-05/9425371.shtml.